近日，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（下称《指导意见》），对未来5年化解钢铁行业严重产能过剩提出新的目标和要求。
对钢铁行业关注的人士都清楚，在近些年削减产能是行业内监管常态，但事实上每一轮的调控产能之后的结果无一例外的是产能又增加了。对此，国家发改委相关负责人表示，过去所采取的主要政策措施，过多依靠控制和限制审批，总以为控制和限制审批就能够解决产能过剩问题。但几年过去了，产能过剩愈演愈烈。
越调控越增加，这一次能否走出这个怪圈？
“产能”迷局
据中国钢铁工业协会统计，到2012年底，国内炼钢产能约9.76亿吨。在近日举行的中国钢铁技术经济高端论坛上，中国金属学会理事长、原中国工程院院长徐匡迪说，预测到“十二五”末，我国钢材需求量将达到6.8亿至7.12亿吨，折合粗钢需求量为7.16亿至7.50亿吨。从现状来看，钢铁企业的扩张冲动还在持续，2013年已开工项目510个，如果上述在建、设计、规划项目全部投产，我国炼钢能力将达到10.2亿吨，产能过剩问题堪忧。
钢铁产能“过剩程度”几何？业界说法不一。按照业内的说法，75%至80%之间的产能利用率为轻度产能过剩，70%至75%之间为中度产能过剩，而低于70%就是严重的产能过剩。
有专家认为，通过对产能利用率与产能过剩之间关系的分析，现在的钢铁业产能利用率在70%至80%之间，所以可以确定为钢铁产能过剩在轻度和中度之间。但是国务院发布的《指导意见》指出，2012年底，我国钢铁产能利用率仅为72%。而财政部网站发布的《2013年上半年产业经济运行分析及建议》中显示，“钢铁产能利用率下降到67%左右”。
一位业内资深人士的判断也应和了上述数据。他认为，计算产能利用率关键是选择什么样的产能基数，现在业界是存在好几个版本的，真实产能几乎是一个迷。钢铁项目审批就如计划生育，老大是获得准生证的，而老二、老三却是“私生子”，到现在他们也长大成人了。业界盛传，未批先建的“黑户”太多了，全国仅有40%的钢铁产能获批了，另外60%的产能却是未批先建的，这些产能数字会不会漏统？这位人士的判断是，钢铁产能过剩目前极有可能已经处在中度过剩和严重过剩之间，需要高度警惕。
限制产能发展史
中国淘汰钢铁落后产能始自2005年。当年，国家发改委提出关于《钢铁工业控制总量、淘汰落后、加快结构调整的通知》的文件，按照该文件，“十一五”期间，我国钢生产能力力争控制在4亿吨左右，拟淘汰1亿吨落后炼铁生产能力、5500万吨落后炼钢能力。
但是在随后不到一年时间，中国钢铁产能就迅速超过4亿吨规模。随后国家发改委调整了调控目标，将“十一五”期间的钢铁产能调整到5亿吨的规模。并同时出台文件称，2006年中国淘汰全部200立方米以下的小高炉，2007年淘汰300立方米以下的小高炉和20吨及以下的转炉。2007年中国钢铁产能达到了4.89亿吨，比上年又增加了6625万吨。
2008年我国粗钢产能升至6.6亿吨。
2009年，钢材需求在国家四万亿投资的拉动下出现井喷，国内粗钢产量也随之屡创新高，2009年底国内粗钢产能超过7亿吨。国家工信部下发通知，全国要淘汰落后炼铁产能2113万吨，炼钢产能1691万吨。
2010年，国务院公布“九大行业淘汰落后产能目标”，钢铁行业须淘汰400立方米及以下炼铁高炉，30吨及以下炼钢转炉、电炉。
2011年，工信部制定的“十二五”期间的淘汰落后产能目标为，淘汰炼铁落后产能4800万吨，炼钢4800万吨。
这个脉络很清晰，原来淘汰落后的思路主要是以高炉容积与生产能力为标准。这次不同，淘汰标准则由高炉容积变为了环保标准。本次《指导意见》中指出，要修订并严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、水价等差别价格政策。
本轮调控引爆点：环保压力倒逼
今年以来，我国华北、华东地区连续出现大面积雾霾天气，为多年罕见。钢铁行业是产能过剩最严重的行业之一，首当其冲成了“众矢之的”。环保部公布的资料称，在1－5月大气污染最严重的20个城市中，17个城市有钢铁企业。
实际上，伴随着产能过剩和落后产能淘汰缓慢，钢铁企业污染物排放多年得不到有效控制。据统计，我国重点统计企业之外的1.92亿吨钢产量，排放的二氧化硫达102.2万吨、烟粉尘达97.7万吨，折吨钢排放量分别为5.34千克、5.1千克，比重点统计企业排放绩效高出2.5倍和3.6倍。
很多专家都建议，在制定钢铁行业准入门槛时，要多用节能环保等生态性指标，少用产能容积等经济性指标，避免有些钢厂为了符合准入条件，拆了小设备、新建大设备，最终导致产能越淘汰越多。
在2013第四届中国钢铁节能减排论坛上，环保部污染排放总量控制司副司长刘炳江表示，“为防止再次大面积出现雾霾天气，‘十二五’节能减排要‘死磕’钢铁行业。”
“加强检查已建脱硫设备、督办脱硫设施的正常运行、对未上脱硫设施的钢铁企业限产限排甚至停产整治，将是未来环保工作的重中之重。”刘炳江指出，部分钢铁企业忽视烧结脱硫设施的日常运行维护，也缺乏相关经验和技术人员，脱硫设施长期带病运行，难以发挥正常的减排能力。甚至有的企业为节省运行费用，白天开，晚上关，或者不检查就不开，故意偷排漏排，进一步降低了烧结脱硫设施的减排效果。根据2011年相关核查结果，302台套烧结烟气脱硫设施平均综合脱硫效率仅为47.3%，远远低于设计值。
值得一提的是，业内人士指出，钢企对脱硫技术并不积极，其原因还是因为“钱”荒。“一方面，成本高，另一方面，核查紧。在资金与核查的两面夹击下，钢企匆匆上马脱硫技术，效果如何，也就只能且行且看了。”
“消肿”为何这么难？
产能过剩的背后，是各路资本的盲目逐利，以及GDP考核魔咒下地方政府“有形的手”。
2012年末，全国规模以上黑色金属矿采选业企业达3560家，总资产达7996.17亿元，同比增长13.53%。2012年1－12月，全国黑色金属矿采选业共计实现销售收入达8724.15亿元，同比增长11.4%；利润总额为1025.62亿元；行业毛利率为20.39%。对此业内人士指出，钢铁行业（可供统计的重点大中型企业）一年实现利润过千亿元，占据工业利润比重一成以上。高额利润的诱惑，地方政府的土地优惠、税费减免和投资补贴等政策刺激着各路资本涌入钢铁业，导致我国钢铁产能由2003年的近3亿吨扩大到2012年末的近10亿吨。
原山东钢铁集团有限公司董事长邹仲琛表示，钢铁企业是地方政府税收和GDP考核的贡献大户，以至于一些还没拿到国家相关部门“准生证”的项目在地方政府的保护下迅速开建。“现在全国的钢铁产能其中有一半不是国家批建的，有的是乡、县、市里批的。有个县是著名的蔬菜基地，也建了个钢铁厂。县上说农民种蔬菜增加不了多少财政收入，建钢铁厂每年有好几亿的财政税收。”
邹仲琛指出，一个100万吨的钢铁厂，最高的时候年纳税3－5亿元，一个县一年能有几亿的财政收入？穷县大概一两个亿，稍好的县五六个亿。“如果因为环保问题就把一个钢铁厂关掉，你怎么去弥补这个财政收入问题？可以说我们的法制不健全。韩国在发展钢铁的时候，专门制定了一部钢铁法，只有浦项可以上长流程，其他公司通通都是短流程，一部钢铁法就管住了。”
“为什么钢厂生产停不下来？”新湖期货分析师李晓调研发现了三个主要原因：钢企肩负保就业的社会责任，停产意味着裁员，地方政府不愿意；从成本考虑，临时关停高炉产生的成本将更大，“好比开车点火的单位耗油高于正常运行的单位耗油”；第三，钢企要在银行继续贷款，银行看的是现金流和产量规模，如果停产，银行就会停贷，企业的资金链就会断裂。
李晓指出，“对于钢企而言，尽管净利润亏损，但只要有毛利润就能生产，因为销售收入减去生产成本（不包括管理费用、销售费用、财务费用等‘三费’和固定资产折旧等）后就是毛利润，在难以裁员的情况下，工资、折旧费等费用不管停不停产都要支付，如果停产，连毛利润都赚不到了。”
挤破谁的脓包？
《指导意见》指出，对产能严重过剩行业，要根据行业特点，开展有选择、有侧重、有针对性的化解工作。在钢铁行业，重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整。逐步提高热轧带肋钢筋、电工用钢、船舶用钢等钢材产品标准，修订完善钢材使用设计规范，在建筑结构纵向受力钢筋中全面推广应用400兆帕及以上强度高强钢筋，替代335兆帕热轧带肋钢筋等低品质钢材。加快推动高强钢筋产品的分类认证和标识管理。落实公平税赋政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。计划在未来五年压缩8000万吨的钢铁总产能。
这8000万吨最终会落在谁的身上？参考什么样的标准？
对于这一缩减政策的出台，中国钢铁工业协会副秘书长李新创表示，缩减8000万吨产能的计划，要顺利实施，必须处理好地方、企业和职工三方的利益关系。缩减产能对于钢铁企业上市公司及整个行业来说，确是利好，但前提是政策要实施下去。
分析师表示，政策是已经出台，但从钢铁行业现状来看，目前主要的困惑是缩减谁的问题，从指导意见来看，更多的是考虑到环境问题，除江苏、江西外，淘汰的主要的是京津冀及周边的省份，但压缩淘汰的标准是什么，仍然值得探讨，“像河北地区一些中小钢厂，盈利能力很强，而且决策灵活，这种企业不应该被淘汰。”
分析师认为，指导意见里提到要压缩钢铁产能8000万吨，假设不新增新产能情况下，目前这8000万吨也只占总产能的9%都不到，对整个产业规模影响不足。此外，目前钢铁行业整体的产能利用率太低，到2012年底，中国钢铁产能利用率仅为72%，如果淘汰不当，市场的供需格局就会被打破，引发市场畸形。